Novela: Porovnání verzí

Aktuální verse z 3. 11. 2014, 10:12

Novela je takový právní předpis, kterým se mění (novelisuje) jiný právní předpis. Novely se vydávají buď jako samostatné právní předpisy, nebo se připojují k jiným předpisům, zpravidla na jejich konec.

Je problém, jak nazývat právní předpis, který není novelou. Jako vhodný pojem se jeví adjektivum kmenový nebo výchozí. Rovněž je nejasné, jak nazývat předpis s nevhodnou legislativní technikou, kdy je smíšen kmenový předpis a novela. Zřejmě složený.

Praxe v ČR

V ČR se právní předpisy novelisují extrémně mnoho. Jedním ze základních důvodů je, že je processně mnohem jednodušší připravit novelu než kmenový předpis. Dalším důvodem je představa, že se mají „legislativní cestou odstranit ty aplikační problémy, které nelze uspokojivě řešit interpretací a u nichž taktéž není možné s ohledem na požadavek právní jistoty vyčkat na sjednocení výkladu cestou soudních rozhodnutí.“

O ústavnosti některých novelisací zákonů se dlouhodobě vedou spory. Podle jednoho názoru je totiž protiústavní, připojí-li se k zákonu upravujícímu jednu oblast ustanovení, které novelisuje zcela jinou materii, a to v některých případech dokonce až ve fási pozměňovacích návrhů.

Nadpis novely

Článek 31 odst. 1 písm. c) až f) legislativních pravidel velice přísně normuje podobu nadpisu novely. Má mít tvar: „kterým se mění zákon č. X“. Legislativní rada vlády tuto podobu nekompromisně vymáhá. Přesto se občas objeví novely, které do tohoto schematu nezapadají. Nejznámější je zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, který nebyl ničím jiným než souborem novel, konkrétně 50 zákonů. Dalším příkladem je zákon č. 155/2010 Sb., kterým se mění některé zákony ke zkvalitnění jejich aplikace a ke snížení administrativní zátěže podnikatelů, což byl soubor 9 novel.

Je novela právní předpis?

Podle ÚS nikoliv. Část theorie totiž nepovažuje novely obecně za právní předpis (a tedy ani novely ústavy za součást ústavního řádu); vyplývá to naprosto nepochybně z rozhodnutí ústavního soudu, třebaže ta výslovně nerozebírají definici pojmu "právní předpis" ani se nevyjadřují k ústavnímu řádu. Důvodem je, že výslovně odmítla zrušit novelu.

Poté, co Zemanovou vládou navržený zákon č. 103/2000 Sb., kterým se mění zákon o vlastnictví bytů č. 72/1994 Sb., zavedl právní subjektivitu a obligatorní členství ve společenství vlastníků jednotek, část pravicových poslanců hlasovavší proti podala ÚS návrh na zrušení tohoto novelizujícího zákona v ustanoveních příslušných paragrafů, zejména "ust. § 9 až 11" tvořících jádro právní úpravy SVJ. Zákon 72/1994 Sb. ovšem jako novela není členěn do paragrafů, ale článků a číslovaných odstavců stanovujících nové paragrafové znění zákona 72/1994. ÚS tedy návrh usnesením sp. zn. Pl. ÚS 25/2000, U 27/19 SbNU 27, NALUS: 37957 (text v HTML na Judikatura, na Kraken) odmítl pro "neodstranitelnou formální vadu petitu návrhu", neboť

"navrhuje zrušení ustanovení, která však v zákoně č. 103/2000 Sb. vůbec obsažena nejsou [Nicméně, cíl podání šlo z jeho textu snadno dovodit. Navrhovatelé chtěli zrušit článek I bod 9 této novely – poznámka G. P.] ve skutečnosti se ale jedná o ustanovení [kmenového] zákona č. 72/1994 Sb. (novelizovaný zákon), ve znění zákona č. 103/2000 Sb., kterým jsou tato ustanovení měněna a doplňována (novelizující zákon) […] Zákon č. 103/2000 Sb. napadená ustanovení neobsahuje. Je ve smyslu legislativně technickém novelizujícím předpisem, kterým vnáší změny a doplnění do zákona novelizovaného […]. Pouze tento zákon obsahuje z hlediska legislativně technického napadená ustanovení".

Obiter dictum: poslanci poté podali příslušně upravený návrh na zrušení týchž ustanovení novelizovaného zákona, který ÚS věcně posoudil a zamítl vyjma odmítnutí ohledně čl. II bod 2, kde se poslanci dopustili analogické záměny vice versa (http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2001-128):

"navrhovatelé se domáhají zrušení čl. II bod 2. zákona o vlastnictví bytů. Takové ustanovení se však v tomto zákoně nenachází, ale je obsaženo v zákoně č. 103/2000 Sb., který navrhovatelé nenapadli. Jelikož [ÚS] je petitem návrhu vázán, byl nucen tuto část návrhu odmítnout jako zjevně neopodstatněnou podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o [ÚS]. K tomu je třeba dodat, že ustanovení čl. II bod 2. je pouze přechodným ustanovením zákona č. 103/2000 Sb., které zakládá vznik společenství vlastníků jednotek jako právnické osoby dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (tedy 1. 7. 2000), se současným uložením povinnosti konat první shromáždění tohoto společenství do tří měsíců od zmíněného data. Již v době podání návrhu skupiny poslanců tak dané přechodné ustanovení splnilo svůj účel a nadále nevyvolává konstitutivní účinky. Návrh na jeho zrušení by tak na věci nemohl stejně nic změnit, nehledě na skutečnost, že práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena a nálezy [ÚS] tak mají účinky ex nunc (§ 71 odst. 4 [zák. o ÚS])."

To by se dalo vykládat i alternativně, že zákon č. 103/2000 Sb. (resp. obecně každá novela) je běžný právní předpis, jehož ustanovení lze v principu rušit jako každá jiná, pokud jsou správně označena. Věc podrobněji rozebírá studie LEGISLATIVNÍ PROCES (teorie a praxe), MV ČR 2011 (PDF 2,2 MB ke stažení z http://www.mvcr.cz/clanek/podpora-prostredi-pro-zkvalitneni-tvorby-pravnich-predpisu.aspx) v kapitole 15. K některým otázkám novelizací právních předpisů; zejména 15.2. Jak novelizovat novelu?

Dalším příkladem je nález č. 269/2010 Sb., kde MSBR požadoval zrušit „§ 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce, části první, článku I. zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, pokud se týká soudce.“ ÚS pak vynesl výrok: „Ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce, se ruší dnem 30. září 2010,“ ačkoliv § 3 odst. 4 v původním znění vůbec nebyl; protiústavní byl článek I novely č. 418/2009 Sb.

Ještě jasnější je nález č. 267/2011 Sb., kde MSBR požadoval zrušení novely č. 425/2010 Sb. ÚS však místo toho zrušil pouze § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb. s tímto odůvodněním: „Ve vztahu k bodu I návrhu Ústavní soud konstatuje, že ve své ustálené judikatuře opakovaně zaujal právní názor, dle něhož novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996), Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), I. ÚS 504/10 ze dne 21. 3. 2011 (N 51/60 SbNU 609), I. ÚS 1927/09 ze dne 21. 3. 2011 (N 50/60 SbNU 593), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), Pl. ÚS 3/10 ze dne 20. 4. 2010, Pl. ÚS 33/08 ze dne 11. 2. 2009 (obě dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Ústavní soud připustil posuzování novely právního předpisu v případě, je-li namítána její protiústavnost z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo kvůli nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání [srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.), Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) a Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Tyto právní závěry plně dopadají i na posuzovanou věc, pročež Ústavní soud návrh Městského soudu v Brně na zrušení ustanovení bodu 2 čl. I. části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., a ustanovení bodu 3 čl. I části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., z důvodu zjevné neopodstatněnosti dle § 43 odst. 2 písm. a) a b) zákona o Ústavním soudu odmítl.“

A úplně nejjasnější je nález č. 181/2012 Sb., kde MSBR požadoval zrušit „ustanovení bodu 2 čl. I části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb.“ a pro jistotu in eventum „zrušení slova „2,5násobek“ v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.“ ÚS vydal tento legislativně technicky krajně pochybný výrok: „Ustanovení obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., a vyjádřené slovy „2,5násobek“ se zrušuje uplynutím dne 31. prosince 2012.“

Vizte též

• rekodifikace

Prameny a literatura

• Josef Vedral: Lze novelizovat novelu? In Právní zpravodaj 1/2008, pp. 13–15. Pracovní verse na Jiném právu.
• Jan Filip: Lisabonská smlouva za branami Ústavního soudu. In Právní zpravodaj 10/2008, p. 5: Co ÚS přezkoumává u novely.